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57 Verfahrenskosten (§ 35 Abs. 1 VRPG); Beschwerdeverfahren betreffend Mobilfunkanlagen. - Allgemeine Voraussetzungen, unter denen ein Gemeinwesen aus- nahmsweise kostenpflichtig wird (Erw. 2). - Kompetenzordnung bei der Anwendung der Vorschriften zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung (Erw. 3). - Präzisierung der Rechtsprechung zur ausnahmsweisen Kostenpflicht des Gemeinwesens (Erw. 4). - Unzulässigkeit der in AGVE 2004, S. 503 f. eingeführten regierungs- rätlichen Praxis (Erw. 5).
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 28. August 2006 in Sachen Einwohnergemeinde B. gegen Regierungsrat.
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Aus den Erwägungen
1. Im vorliegenden Verfahren ist einzig die Verlegung der Ver fahrenskosten durch den Regierungsrat streitig. 1.1. Der Gemeinderat B. wies als zuständige Baubewilligungs behörde das Baugesuch der X. AG für die Errichtung einer GSM Mobilfunkanlage innerhalb der Bauzone der Gemeinde B. ab. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass gesundheitliche Be denken schwerer wögen als wirtschaftliche Aspekte und andere Standorte in Frage gekommen wären, zudem sei das Standortdaten blatt (welches als Grundlage für die NIS-Berechnung dient) nicht vollständig ausgefüllt worden. In der zuvor erteilten Zustimmungs verfügung der Koordinationsstelle Baugesuche des Baudepartements wurde (auf Antrag der NIS-Fachstelle) festgehalten, dass die Immis sions- und Anlagegrenzwerte der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV; SR 814.710) eingehalten waren. Die von der X. AG erhobene Be schwerde hiess die Vorinstanz weitgehend gut und auferlegte der Einwohnergemeinde B. sieben Achtel der Verfahrenskosten. 1.2. Die Vorinstanz begründet ihren Kostenentscheid damit, dass der Gemeinderat B. das Baugesuch vorab aus Gründen des Umweltschutzes abgewiesen habe. Umweltrechtliche Belange seien aber im Anwendungsbereich der NISV abschliessend durch die kan tonalen Fachstellen zu beurteilen. Die Fälle häuften sich, in denen Gemeinderäte trotz klaren rechtlichen Verhältnissen Baugesuche be treffend Mobilfunkanlagen abwiesen und dabei die kantonale Zu stimmung übergingen. Die umweltrechtliche Beurteilung von Mobil funkanlagen liege ausserhalb des Kompetenzbereichs der Gemein den. Eine Ausnahme von der Regel, dass dem Gemeinwesen keine Verfahrenskosten auferlegt werden, sei in diesem Fall angebracht. Dies entspreche der neueren Praxis des Regierungsrats (siehe AGVE 2004, S. 503 f.). Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, trotz ihres Unterliegens im vorinstanzlichen Verfahren müssten die Verfahrens kosten praxisgemäss auf die Staatskasse genommen werden. Der Gemeinderat habe seine Kompetenzen mit der Abweisung des Bau-
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gesuchs für die Errichtung einer Mobilfunkanlage nicht überschrit ten. Als Baupolizeibehörde habe er sich mit den im Zeitpunkt der Entscheidung vorhandenen Unterlagen befassen müssen und nicht wissen können, ob die kantonale NIS-Fachstelle eine in 200 m Ent fernung projektierte Mobilfunkanlage in die NIS-Beurteilung einbe zogen hatte nicht. Insofern seien die Baugesuchsunterlagen un vollständig gewesen. Zudem habe man sich auch Gedanken zum Ortsbildschutz gemacht. 2. In den Beschwerdeverfahren sind dem Unterliegenden grundsätzlich die Verfahrenskosten, bestehend aus einer Gebühr und den Auslagen, aufzuerlegen; bei teilweiser Gutheissung der Be schwerde sind die Kosten anteilmässig zu verlegen (Art. 33 Abs. 2 Sätze 1 und 2 VRPG). Den am Verfahren beteiligten Amtsstellen werden in der Regel keine Verfahrenskosten auferlegt (§ 35 Abs. 1 VRPG). Diese Regelung findet ihre Begründung darin, dass das Gemeinwesen öffentliche Interessen zu vertreten hat. § 35 Abs. 1 VRPG findet für die Verwaltungsbeschwerde wie für die Verwal tungsgerichtsbeschwerde Anwendung. Eine Ausnahme von der Regel des § 35 Abs. 1 VRPG macht das Verwaltungsgericht dann, wenn die Behörde das Beschwerdever fahren selber als Beschwerdeführerin eingeleitet hat wenn eine besondere Interessenlage gegeben ist, die jener im Klageverfahren Zivilprozess entspricht, wenn es also um Interessen des Ge meinwesens namentlich finanzieller Natur geht. In diesen Fällen hat das Gemeinwesen auch die Verfahrenskosten zu tragen, wenn es un terliegt (AGVE 1977, S. 121). Von der Regel des § 35 Abs. 1 VRPG wird auch dann abgewichen, wenn das Gemeinwesen einen formel len Fehler begangen hat, durch den das Verfahren ganz im We sentlichen veranlasst worden ist (AGVE 1996, S. 384 f. mit Hinwei sen; VGE III/107 vom 13. Dezember 2004 [BE.2003.00342], S. 14 f.). Zur in AGVE 2004, S. 503 f. publizierten Praxis des Regie rungsrats, wonach den Gemeinden die Verfahrenskosten auferlegt werden, wenn die kommunale Baubewilligungsbehörde bei Mobil funk-Fällen eine von der kantonalen Fachstelle abweichende um weltrechtliche Beurteilung in den Baubewilligungsentscheid einflies-
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sen lässt und der Entscheid im Beschwerdeverfahren in diesem Punkt aufgehoben wird, musste sich das Verwaltungsgericht bisher nicht äussern. 3. Die Vorinstanz begründet die Auferlegung der Verfahrens kosten auf die Beschwerdeführerin im Wesentlichen damit, dass der Gemeinderat B. seine Kompetenzen überschritten habe, indem er die umweltrechtliche Beurteilung der kantonalen Fachstelle nicht voll ständig in den Baubewilligungsentscheid übernommen habe. Die Kompetenzaufteilung gestaltet sich in diesem Bereich wie folgt: 3.1. Für den Vollzug des Bundesumweltrechts - darunter fallen auch die Regelungen über den Schutz vor nichtionisierender Strah lung - sind die Kantone bzw. nach Massgabe des kantonalen Rechts die Gemeinden verantwortlich (siehe Art. 74 Abs. 1 und 3 BV). Ge stützt auf § 2 lit. k und § 3 Abs. 3 lit. g USD ist die Abteilung für Umwelt des Departements Bau, Verkehr und Umwelt für die NIS Beurteilung zuständig, und auf Antrag der NIS-Fachstelle eröffnet die Koordinationsstelle Baugesuche der Baubewilligungsbehörde den Teilentscheid. Die Beurteilung der Koordinationsstelle Baugesu che stellt für die Bewilligungsbehörde nicht lediglich eine Empfeh lung einen Antrag, sondern einen bindenden Teilentscheid dar. Die NIS-Beurteilung liegt nach aargauischem Recht abschliessend bei der kantonalen Behörde. Für die Gemeinden besteht kein Spiel raum für eine eigene Beurteilung der immissionsschutzrechtlichen Vorschriften (inklusive Vorsorgeprinzip) im Baubewilligungsent scheid. Ihnen verbleibt die Überprüfung der baurechtlichen Vor schriften, insbesondere Aspekten des Ortsbildschutzes, sowie der Na tur- und Heimatschutzvorschriften, soweit der Kanton nicht zu ständig ist. 3.2. Will die Gemeinde umweltrechtliche Rügen anbringen, muss sie dies im Beschwerdeverfahren tun. Den Gemeinden kommt gestützt auf Art. 57 USG das Beschwerderecht zu. Danach sind Ge meinden berechtigt, unter anderem gegen Verfügungen der kantona len Behörden in Anwendung des Umweltschutzrechtes die Rechts mittel des eidgenössischen und kantonalen Rechts zu ergreifen, so fern sie durch die Verfügung berührt werden und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung Änderung haben. Mit der Über-
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prüfung eines Baugesuchs betreffend eine Mobilfunkanlage auf die Vereinbarkeit mit der Umweltschutzgesetzgebung verfolgt die Ge meinde Schutzanliegen, denn die Bevölkerung in der Umgebung der Sendeanlage soll vor gesundheitsschädigender Strahlung geschützt werden. Dadurch ist die Gemeinde in ihrem hoheitlichen Aufgaben bereich berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an der Einhal tung der Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV. Sie ist zur Beschwerde legitimiert und kann die Verletzung der umweltschutz rechtlichen Bestimmungen rügen (siehe BGE vom 5. April 2004 [1A.134/2003], Erw. 1.2). 3.3. Aufgrund der aargauischen Kompetenzordnung und dem Beschwerderecht der Gemeinden bei der Anwendung der NISV er gibt sich folgende Rechtslage: Für die Gemeinden ist der Teilent scheid der kantonalen Fachstelle betreffend die NIS-Beurteilung bin dend und abschliessend, d.h. sie muss für die umweltrechtliche Be urteilung des Baugesuchs übernommen werden. Will die Gemeinde von ihrem Beschwerderecht gestützt auf Art. 57 USG Gebrauch ma chen, muss sie die (von der eigenen Baubewilligungsbehörde er teilte) Baubewilligung mit Beschwerde an den Regierungsrat an fechten. 4. Um bei Mobilfunk-Fällen die öffentlichen Interessen im Be reich des Umweltschutzes wahrnehmen zu können, muss die Ge meinde das Beschwerdeverfahren einleiten. Die Ausnahmeregelung zu § 35 Abs. 1 VRPG, wonach das Gemeinwesen im Falle des (teil weisen) Unterliegens von den Verfahrenskosten nicht befreit wird, wenn die Behörde das Beschwerdeverfahren selber als Beschwerde führerin eingeleitet hat, ist für Mobilfunk-Fälle wie folgt zu präzisie ren: Als Konsequenz der aargauischen Zuständigkeitsordnung kann die Gemeinde ihre berechtigten, im öffentlichen Interesse liegenden umweltrechtlichen Bedenken nur im Beschwerdeverfahren geltend machen. Dies soll Sinn und Zweck von § 35 Abs. 1 VRPG ent sprechend keine Kostenfolge zeitigen. Für die immissionsschutz rechtliche Beurteilung von Mobilfunkanlagen bildet die Beschwerde gestützt auf Art. 57 USG das Korrektiv zum kommunalen Baubewil ligungsentscheid, in welchem die Gemeinde keine umweltrechtliche
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Prüfung vornehmen darf. Eine Auferlegung der Verfahrenskosten kommt nur in Betracht, wenn die Beschwerde missbräuchlich trölerisch ist, mithin überhaupt keine substantiierten Mängel der kantonalen NIS-Beurteilung geltend gemacht werden (etwa wenn nur allgemeine gesundheitliche Bedenken vorgebracht werden), aber nicht, wenn die Gemeinde in guten Treuen sachliche Gründe für eine abweichende Beurteilung aufführen kann. 5. Der Umstand allein, dass der Gemeinderat B. in Unkenntnis dieser Rechtsprechung seine umweltrechtlichen Bedenken bereits im Bewilligungsverfahren einbrachte, rechtfertigt - in Abweichung zur in AGVE 2004, S. 503 f. publizierten Praxis des Regierungsrats noch keine Auferlegung der Verfahrenskosten zu Lasten der Ge meinde. Vielmehr ist zu prüfen, ob der Gemeinderat in guten Treuen handelte. 5.1. Die Beschwerdeführerin hat als Begründung zur Abwei sung des Baugesuchs der X. AG (unter anderem) angeführt, dass dem Vorsorgeprinzip zu wenig Beachtung geschenkt worden sei, Alternativstandorte in Frage kämen und das Standortdatenblatt nicht vollständig ausgefüllt worden sei. Zum Ortsbildschutz hat sie ledig lich summarische Hinweise angebracht. Die Beschwerdeführerin hat damit nicht eigene, finanzielle Interessen verfolgt, sondern öffentli che Interessen wahrgenommen. Auch wenn sich diese Argumente in materieller Hinsicht als nicht stichhaltig herausgestellt haben, fehlte ihnen nicht jegliche sachliche Begründung: So ging es auch um eine nähere Prüfung der Frage, ob für die NIS-Beurteilung alle rechtser heblichen Sachverhaltselemente berücksichtigt wurden. Dies war nicht von vornherein klar, konnte sich doch die Beschwerdeführerin in guten Treuen fragen, ob eine in rund 200 m Entfernung auf der Parzelle Nr. 428 geplante Mobilfunkanlage nicht in das Standortda tenblatt hätte aufgenommen werden müssen. Der Entscheid des Ge meinderats kann jedenfalls nicht als missbräuchlich trölerisch bezeichnet werden.
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